Enquanto as sanções não endurecem, endurece-se o modo de as poder aplicar – Um resumo de uma Síntese do CNSF

VolverO Conselho Nacional de Supervisores Financeiros (CNSF) divulgou na segunda metade de Julho 2015 um documento intitulado “Síntese das principais conclusões e recomendações do Grupo de Trabalho sobre preparação de processos sancionatórios”. Como o documento é extenso, teremos de dividir a sua análise em duas newsletters e termos de ser breves nos comentários, mas a matéria é do maior interesse para todos os advogados especializados em Bancário e em Seguros e merece a melhor atenção das entidades supervisionadas, sejam empresas de seguros ou mediadores.

Começa a “Síntese” do CNSF por referir que o grupo de trabalho cujas recomendações ali são partilhadas foi criado no seu seio em 2014.

Sucede que tendo percorrido as várias “actas” ou súmulas de todas as reuniões do CNSF de 2014, o Departamento de Bancário e Seguros da Belzuz Abogados não viu uma referência sequer a este grupo de trabalho.

Porém, analisado o Relatório de Atividades 2014 do CNSF (divulgado já em 2015, como tem de ser) encontramos finalmente a tal referência a este grupo, cuja constituição é assim apresentada: “Tendo em atenção o objetivo de minimizar o risco de prescrição de decisões sancionatórias no seguimento da impugnação judicial das mesmas, o CNSF criou um grupo de trabalho composto por representantes das três autoridades para analisar as principais questões suscetíveis de afetar negativamente a tramitação dos processos de contraordenação, quer na fase administrativa, quer na fase judicial, das três autoridades de supervisão; bem como apresentar recomendações no sentido de resolver as dificuldades atualmente existentes.”

O facto de este grupo ter sido criado em 2014 para tão preciso objetivo, o de mitigar o risco de prescrições, não é pois fruto do acaso: basta inserir em qualquer motor de busca da Internet as expressões “2014”+”Banco de Portugal”+”prescrição” para sermos bombardeados com uma quantidade enorme de resultados e assim se perceber que esse foi um ano que não correu particularmente bem ao mercado, e a esse supervisor financeiro em particular.

Por um lado, sendo o CNSF presidido pelo Governador do Banco de Portugal, é natural que as preocupações mais prementes deste supervisor transpirem para os demais, e por outro lado estes também são “partes interessadas” no tema, atenta a estrutura acionista do tecido financeiro português (os grupos mais importantes estão presentes no mercado bolsista, no mercado bancário e no mercado segurador: e se os setores económicos estão ligados, também o estão os seus supervisores; de resto a expressão “risco sistémico” também é invocada neste pensamento).

Mas entremos no “Síntese das principais conclusões e recomendações do Grupo de Trabalho sobre preparação de processos sancionatórios” para melhor percebermos como pretende o CNSF melhorar os resultados das ações sancionatórias dos seus três membros.

São oito as “Recomendações cuja implementação depende essencialmente dos órgãos de decisão das ESF e/ou do CNSF” feitas pelo grupo de trabalho do CNSF para o efeito, que passamos a elencar:

Recomendação 1: Organização interna dos poderes de supervisão, investigação, instrução e sancionamento

Os poderes de supervisão, investigação, instrução e sancionamento das entidades de supervisão financeira devem ter por base uma cultura e organização institucional baseada em três pilares:

1) Rápida comunicação dos indícios de infração pelo departamento de supervisão ao departamento instrutor de processos de contraordenação;

2) Partilha célere e integral, entre as unidades orgânicas envolvidas, da informação necessária à instrução dos processos de contraordenação;

3) Interiorização pelas equipas de supervisão da necessidade de estabelecer procedimentos e rotinas formais de atuação, que em caso de suspeita de indícios de um facto ilícito permitam, sem qualquer dificuldade adicional, balizar no tempo os trabalhos de supervisão efetuados e, subsequentemente, aproveitar a informação obtida como elemento de prova juridicamente válida.

Breve comentário: Esta recomendação parece um “recado para dentro” pois a matéria de organização interna, de criação de vazos comunicantes e de coordenação e planificação de trabalhos diz respeito à política interna das próprias autoridades de supervisão.

Recomendação 2: Trabalho interdisciplinar

Deve continuar a ser promovido, sempre que necessário e possível, o trabalho interdisciplinar, através de equipas com valências nas áreas jurídica, económica, informática, ou outras que se revelem necessárias e que reflitam uma boa combinação de experiência, de conhecimentos técnicos e de capacidade de julgamento.

Breve comentário: Traz pouco de novo e vista isoladamente custa a perceber poruqe seria necessário constituir um grupo de trabalho para lá chegar. Percebe-se melhor se for lida em conjunto com a “Recomendação 9: Capital humano das entidades de supervisão financeira”, do capítulo seguinte da Síntese, já dedicado às ”Recomendações cuja implementação depende da intervenção do poder legislativo e/ou executivo”, onde ali se recomenda que sejam “continuadamente garantidas as condições que permitam o recrutamento, a formação e a estabilização do capital humano necessário à qualidade do desempenho que se espera, também em matéria de ação sancionatória, das entidades de supervisão financeira.”

Pelo menos quanto ao recrutamento, nos últimos anos tanto o BdP, como a CMVM, como o ex-ISP e agora ASF vêm abrindo repetidamente concursos de admissão de pessoal e recrutando por essa via vários técnicos superiores para as suas fileiras. Parece assim que têm de ser contratados mais, e que algo deve ser feito para os manter em funções públicas nacionais.

Suspeitamos que seja difícil quer segurar os quadros de topo quer manter os quadros de base, os quais podem ser tentados a perseguir carreiras no setor privado: os primeiros quiçá por motivos remuneratórios por haver poucos lugares de chefia disponíveis e a idade de reforma ir avançando, e os segundos porque muitos encaram a sua passagem por um órgão de supervisão como mera antecâmara para o emprego que desejam ter no futuro, usando essa experiência e os contatos ali feitos como “cartão de apresentação” para esse salto.

Manter estes quadros vai seguramente implicar gastar mais. Aplicar mais e maiores coimas pode assim ajudar a compor o orçamento.

Recomendação 3: Opções de estratégia processual

As opções de estratégia processual devem, na medida em que não afetem a consistência do processo, contribuir para diminuir a sua complexidade.

Breve comentário: Creio que tanto quem acusa como quem defende não apreciará processo particularmente complexos. Porém essa complexidade vem a mais das vezes das próprias matérias envolvidas na acusação, pelo que não se advinha fácil satisfazer esta – algo vaga - recomendação.

Recomendação 4: Redução do prazo de deteção de condutas ilícitas

Devem continuar a ser reforçados os procedimentos, regras e meios eficazes e eficientes de reduzir o prazo de deteção de condutas ilícitas (…)

Breve comentário: Esta recomendação é bastante extensa quando lida na sua totalidade e tem uma descrição dos modos de combinação ponderada de elementos e condutas que podem ajudar os supervisores financeiros a aperceberem-se de que algo errado se está a passar, pelo que remetemos o detalhe para a sua leitura.

Qualquer consulta num motor de busca da Internet levará facilmente centenas de textos, reportagens e vídeos (por exemplo em comissões parlamentares) onde se apontam várias e profundas críticas a falhas de supervisão, que só vieram a detetar riscos e ilicitudes num momento demasiado tardio para conseguir minimizar as graves consequências que dali advieram. Esta foi talvez a maior herança da recente crise financeira, que pôs a nu a fragilidade dos modelos de supervisão e que tantas – e por vezes tão injustas - críticas trouxe às respetivas autoridades reguladoras.

Se nos parece seguro que algo mais poderia ter sido feito, também temos de reconhecer que quando alguém quer mesmo esconder algo e está disposto a gastar bastante nesse empreendimento, e usa para tal vários expedientes, modelos contratuais, estruturas e jurisdições, o que assim se esconde, será sempre difícil de detetar.

O desenvolvimento e detalhe desta recomendação são também de louvar.

Recomendação 5: Redução do prazo entre as datas do conhecimento dos factos e da comunicação ao departamento instrutor

Devem continuar a ser reforçados procedimentos, regras e meios eficazes e eficientes de redução do prazo entre a data do conhecimento dos factos (ou da sua cessação) e a data da comunicação ao departamento instrutor (…).

Breve comentário: Mais uma recomendação virada “para dentro”, visando uma melhor “arrumação da casa”.

Recomendação 6: Minimização do tempo despendido na fase administrativa

Deve continuar a procurar-se uma redução do tempo despendido na fase administrativa dos processos de contraordenação, nomeadamente através:

1) Da utilização do processo sumaríssimo, sempre que possível, e da ampliação legal do seu âmbito de aplicação, o que já foi consagrado na nova redação do RGICSF;

2) De sistemas de controlo interno que permitam uma gestão dos processos que se traduza na minimização do tempo despendido na fase administrativa.

Breve comentário: Dá-se aqui uma no cravo e outra na ferradura.

Por um lado, reduzem-se as armas de defesa dos supervisionados, submetendo-os a uma forma processual que oferece menores garantias, tempo e meios de defesa.

Por outro lado, pede-se aos agentes de supervisão encarregues da parte administrativa que não “roubem” demasiado tempo aos agentes de supervisão encarregues da parte de ação sancionatória. É normal que quem acusa queira fazê-lo aproveitando um trabalho feito por quem melhor domina as matérias em causa: querer sol na eira e chuva no nabal gera mais tensões que resultados.

Recomendação 7: Mecanismos existentes relacionados com o princípio da oportunidade

As entidades de supervisão financeira devem potenciar a utilização dos mecanismos já existentes relacionados com o princípio de oportunidade (a "Admoestação", a "Advertência", a "Suspensão do processo", a "Suspensão da execução da sanção", o "Processo sumaríssimo", e a "Dispensa da publicação de sanção", sempre que se revelem adequados e oportunos.

Breve comentário: A “Oeste” nada de novo pois recomendam-se aqui determinados mecanismos legais…que já estão previstos na lei e já são aplicados.

Já vimos praticamente todos estes mecanismos serem aplicados na prática pelo que a recomendação é mais uma chamada de atenção do que uma conclusão ou recomendação. Terá por isso pouco impacto.

Recomendação 8: Avaliação ex-post das equipas de supervisão, de instrução e de contencioso

Devem continuar a ser promovidas as avaliações ex-post do desempenho das equipas de supervisão, de instrução e de contencioso, envolvidas em processos de contraordenação.

Breve comentário: Falamos aqui numa avaliação posterior do trabalho das várias equipas de técnicos das entidades de supervisão, o que pode ter dois objetivos: por um lado, fazer com que esses profissionais passem a agir com consciência de que a suas ações e/ou omissões serão verificadas e avaliadas, ou seja, escrutinadas (com o que ficaram porventura mais atentos e serão, quiçá, mais diligentes.

Por outro, procurar-se-á numa visão “macro” refinar o modus operandi das entidades de supervisão com base nas lições aprendidas em cada caso. Far-se-á aqui o que nos parece normal e salutar em qualquer instituição: corrigir o que correu menos bem, e potenciar, para repetir, aquilo que foi bem feito.

Em conclusão, os objetivos assignados ao grupo de trabalho em causa foram, cremos, realisticamente atingidos sem grandes “revelações”, tendo analisado as principais questões suscetíveis de afetar negativamente a tramitação dos processos de contraordenação, boa parte delas relacionados com aspetos internos do funcionamento e (co)operação das entidades de supervisão.

As recomendações foram assim as possíveis pois não se lhes pode pedir que façam milagres e que um grupo de trabalho tudo solucione com um simples relatório.

O tempo dirá se e em que medida estas recomendações se materializarão em passos concretos e, mais importante, se virão no sentido de ajudar a resolver as dificuldades atualmente existentes, as quais não são aliás um exclusivo das autoridades de supervisão com ação sancionatórias pois com elas também sofrem – e muito- quer as entidades supervisionadas, quer os consumidores, clientes destas.

Deixamos propositadamente para outra Newsletter a análise e comentário do Departamento de Direito Comercial e Societário da Belzuz Abogados, S.L.P. - Sucursal em Portugal ao segundo capítulo da Síntese com as ”Recomendações cuja implementação depende da intervenção do poder legislativo e/ou executivo”, pois o que aí é avançado merece um tratamento autónomo, como se verá.

Departamento de Derecho del Seguro | Portugal

 

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